Министерство юстиции в последнее время разработало связанные между собой законопроекты "Об ипотеке" и "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество", целью которых является создание благоприятных условий для налаживания нормальных экономических отношений. (укр.)

Лотерея без правил
Кожний власник нерухомого майна, який хоче розпорядитися ним - продати, обміняти, подарувати, заповісти, надати в користування тощо, - та кожний, хто хоче придбати майно - купити, отримати в користування та ін., - звичайно, прагнуть упевненості, що їхні наміри будуть реалізовані за можливості швидко, зручно, без надмірного ризику. Коли такої впевненості бракує, а укладення будь-якої цивільної угоди щодо нерухомості щоразу нагадує небезпечні мандри в хащах чи лотерею - не може йтися про сучасний цивілізований ринок. Нині, на жаль, переважає саме така ситуація. Досить зазирнути до газет, аби знов і знов дізнатися про чергову жертву під час спроби продати чи купити квартиру. Продавцем, наприклад, замість законного власника виступив нечесний орендар, а через певний час з'являється здивований господар. Або спритний ділок встиг продати одне й те саме майно одночасно кільком покупцям. Не може бути впевненості, що на садибу, придбану цілком законним шляхом, з додержанням усіх формальних вимог, згодом не заявить претензії стороння особа, чиї права не були враховані належним чином ще під час укладення попередніх угод. Немає гарантії також, що придбане нерухоме майно не обтяжене певними зобов'язаннями попереднього власника: приміром, він отримав колись позику під заставу цього майна та "забув" поінформувати про це покупця.

Таких випадків чимало, і їхнім наслідком є втрата житла, значних коштів, тривалі судові розгляди, а за великим рахунком - гальмування розвитку ринку та зменшення довіри до держави. Адже, дозволивши власникові вільно розпоряджатися своїми правами, держава не вжила належних заходів щодо захисту цих прав. Суттєвим гальмом для здійснення операцій з нерухомістю є й роздільний підхід до оформлення прав на різні види нерухомого майна. В усьому світі будівля чи споруда і земельна ділянка, де вони розташовані, розглядається як єдиний об'єкт нерухомого майна, оформлення прав на яке здійснюється за єдиною процедурою, і документ на право власності (правовстановлювальний документ) - зазвичай єдиний. На відміну від цього в Україні процедура купівлі-продажу садиби або дачі надмірно ускладнена, оскільки оформлення прав на землю здійснюється окремо, за категорією так званих "земельних відносин".

Для укладення угоди необхідно отримати документи в багатьох інстанціях, серед яких землевпорядні органи, бюро технічної інвентаризації (БТІ), виконком місцевої ради, паспортний стіл, експлуатаційна організація (ЖЕК, житловий або інший кооператив), можливо, районна опікунська рада та інші установи. Кожна з них встановлює свої вимоги, обмежує термін дії наданих документів (наприклад, довідка-характеристика, що видається БТІ, є чинною лише три місяці). Звичайно, всі установи вимагають кошти за свої "послуги". В деяких випадках кількість обов'язкових установ сягає 8 - 10, а відвідування їх стає неодноразовим, оскільки документи неузгоджені за формою і змістом, позбавлені єдиних стандартів.

Реєстрація - гарантія прав
Для того, аби принципово покращити ситуацію, ще 1996 року було створено робочу групу з керівників центральних відомств, яка забезпечила розроблення і прийняття в цілому Концепції створення в Україні системи державної реєстрації прав на нерухоме майно. За дорученням уряду Міністерством юстиції підготовлений проект закону "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно", що відповідає Концепції і базується на позитивному досвіді розвинених країн світу. Передбачено, що в Україні буде створено єдину систему реєстрації прав на нерухомість. Реєстрації підлягатимуть не тільки права власності на нерухоме майно, які є основоположними в системі майнових прав. Оскільки право власності згідно з чинним законодавством (та з урахуванням проекту нового Цивільного кодексу, інших законопроектів, що перебувають на розгляді у Верховній Раді) може бути певним чином обмежене або обтяжене, ці обмеження та обтяження також підлягатимуть обов'язковій реєстрації.

Реєстрація - це внесення відомостей про права до Державного реєстру за спеціальною процедурою, що передбачає перевірку достовірності даних. Одночасно із стандартною інформацією про права до реєстру включатимуться відомості про власників (співвласників) та дані про саму нерухомість (стислий опис об'єктів нерухомого майна). Дані реєстру зберігатимуться довічно, і всі поточні зміни стану прав, у тім числі зміна власників, користувачів майна, встановлення особливих прав третіх осіб тощо, а також припинення дії прав послідовно накопичуватимуться в ньому. Поступово реєстрові записи набуватимуть дедалі більшого правового й економічного значення, тому держава вживатиме заходів щодо їхнього захисту, унеможливлення несанкціонованого втручання та перекручення даних.

Під час державної реєстрації прав на нерухоме майно з урахуванням усіх прав і обтяжень визнається реальний наявний правовий статус цього майна. Відтоді дані реєстру виступатимуть єдиним офіційним підтвердженням з боку держави правового статусу об'єктів нерухомості. Потреба в цій інформації з розвитком ринкових відносин постійно зростатиме, тому передбачено зробити дані Державного реєстру досить доступними. Кожен, хто має законний інтерес до певного об'єкта нерухомості (потенційні покупець, орендар, кредитодавець, посередник на ринку нерухомості), може отримати стандартний витяг з реєстру за плату, розмір якої регулюватиме держава.

Принципово важливо, що якість інформації з реєстру є гарантованою. Законопроект встановлює матеріальну відповідальність органу реєстрації за достовірність реєстрових даних. Особа, яка зазнала шкоди внаслідок недостовірності отриманих нею даних про права на нерухомість і може довести це, отримуватиме відповідне відшкодування з коштів спеціального фонду, який створюватиметься одночасно із запровадженням державної реєстрації прав.

Після запровадження державної реєстрації ситуація в Україні, як очікується, суттєво поліпшиться: зросте довіра до держави й українського правочину в цілому, що дуже важливо для створення сприятливого інвестиційного клімату. Спроститься процедура оформлення цивільних угод щодо об'єктів нерухомості. Наявність єдиної надійної інформаційної бази створює й інші численні переваги. Наприклад, використання даних Державного реєстру, як засвідчує світовий досвід, значною мірою успішно заступає такі витратні заходи, як перепис населення (за умовою, що буде зареєстровано 100% власників і користувачів нерухомості). Під час запровадження податку на нерухомість дані реєстру можуть використовуватись як інформаційна база оподаткування (але це не є, як дехто помилково вважає, основним завданням реєстрації). Дані реєстру можуть активно використовуватись органами самоврядування під час планування розвитку конкретних територій, розбудови населених пунктів, для соціальних і екологічних програм.

Тривала боротьба довкола реєстру
Безперечно, задля гарантування зареєстрованих прав система реєстрації має відповідати суворим вимогам. Це стосується її інституційної основи, тобто власне органів реєстрації, її посадових осіб, документів, процедур і технологічних операцій, тобто способів обробки інформації. У проекті закону відповідні питання розроблено досить ретельно, і тільки недостатнім розумінням їхнього значення можна пояснити сумніви, які дехто висловлює, щодо нібито надмірної деталізації правового документа. Адже реєстрація прав у вигляді, запропонованому Мінюстом, є цілком новим видом діяльності, де технічні та правові аспекти пов'язані нерозривно, досвіду такої діяльності в Україні немає. Відповідно потрібен певний час та зусилля для усвідомлення змісту й суспільного значення реєстрації прав.

Звичайно, поряд із створенням правової бази необхідно вирішити й організаційні питання. Утворення нової державної інституції - непросте завдання, але не слід перебільшувати його складність. До послуг розробників реєстраційної системи не тільки досвід країн з розвиненою ринковою економікою, а й можливість оцінки досить енергійних кроків сусідів із СНД, від яких Україна, на жаль, відстає. І відставання це зумовлене як нерозумінням значення державної реєстрації прав для розвитку економіки, так і опором з боку тих, хто вбачає в її впровадженні перешкоду своїм особистим інтересам.

Досить нагадати, що вперше проект закону про реєстрацію прав, підготовлений Мінюстом, розглядався Верховною Радою ще попереднього скликання. Після цього документ було суттєво перероблено і наприкінці 1998 року подано парламентаріям уже нового складу ВР. Однак довкола реєстрації прав весь час точиться тиха боротьба.

Насамперед, усі відомства, причетні до операцій з нерухомим майном, заявили до уряду свої виключні права на реєстрацію прав. Цілком зрозуміло, що перевага в аргументації надавалася тільки технічним аспектам, більш властивим цим відомствам. Уряд, розглянувши всі звернення, вирішив, що реєстрація прав - це передусім правова діяльність, яка не може формуватися на галузевій основі. Отже, доручення очолити роботу над створенням реєстраційної системи було надано Міністерству юстиції.

Справедливість такої позиції була підтверджена в посланні Президента до Верховної Ради "Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки", де серед найважливіших заходів створення сприятливого інвестиційного клімату й забезпечення надійної стабілізації і росту економіки Л.Кучма назвав прийняття закону "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно" й утворення державної системи реєстрації прав саме в системі органів юстиції. Проте політична боротьба торує, на диво, інші шляхи.

Верховна Рада, розглянувши в першому читанні проект закону про державну реєстрацію (якраз під час протистояння перед президентськими виборами), надала перевагу альтернативному варіанту, запропонованому депутатами, де органами реєстрації прав на нерухоме майно названі не юридичні установи, а... бюро технічної інвентаризації. Тут і виявилося, що досі непомітною пружиною лобіювання законопроекту на вищому рівні є саме мережа цих установ, на чолі з Асоціацією БТІ. Чому ж БТІ виявили таку активність?

БТІ: права без обов'язків?
Мережа БТІ налічує близько 270 установ - обласних, міських, районних, міжрайонних... Скільки їх точно - важко встановити, оскільки за часи реформ вони втратили централізоване управління, частково перебувають у комунальній власності, а решта утворюється і зникає за законами стихійного ринку. Впродовж кількох десятиліть вони здійснюють технічну інвентаризацію, тобто обстеження, обмір та облік будівель і споруд у населених пунктах країни. Щодо тієї частини будівель, яка перебувала в приватній власності, БТІ фіксували в документах власників майна. Але ж частка приватної власності за часів СРСР була незначною, і цей аспект діяльності БТІ мав другорядне значення.

Ситуація почала стрімко змінюватися в процесі приватизації нерухомого майна і розгортання ринкових відносин. За інструкцією нотаріус під час посвідчення цивільної угоди нерухомого майна (продажу, обміну, дарування тощо) вимагає від власника довідку-характеристику цього майна - в ній ідеться не тільки про технічні параметри нерухомості і право власності (про це можна дізнатися й з правовстановлювального документа), а й про розподіл часток у разі спільної власності та наводяться деякі інші дані. Довідки-характеристики за інструкцією надає саме БТІ. Оскільки без згаданого документа посвідчення угоди не дозволено, БТІ зайняли унікальне ключове місце в процедурі оформлення передання майна в умовах фактичної монополії.

Сучасна нормативна ситуація у сфері нерухомого майна є парадоксальною. Нотаріус за законом несе персональну відповідальність за свої дії, тобто й за достовірність посвідчених ним угод. Але ж не встановлено жодної відповідальності БТІ за достовірність документів, наданих ними нотаріусам для посвідчення угод. Це зводить нанівець будь-які вимоги до якості нотаріальних дій. Вихід вбачається саме в створенні досконалої системи реєстрації прав, що виступатиме єдиним і гарантованим джерелом правової інформації. Однак під акомпанемент звинувачень у "руйнуванні БТІ" (чому руйнування, якщо йдеться лише про реєстрацію прав, тоді як БТІ і за назвою, і за суттю є технічними установами?) наголошується, що жодного запровадження реєстрації не потрібно, оскільки вона вже є(!). Натомість, з іншого боку, реєстраційну систему створювати треба, але БТІ зроблять це "на власні кошти" (тобто на кошти, отримані від населення за нав'язані йому послуги).

Водночас ту частину роботи БТІ, що досі мала назву "реєстрація об'єктів нерухомого майна", терміново перейменовано на "реєстрацію прав" і затверджено відповідну інструкцію в установленому порядку. Зі зміною назви суттєво нічого не змінилося. Дії БТІ як були за формою та змістом технічними, так ними і залишилися. Не створено жодних умов для забезпечення гарантій якості інформації, не встановлено жодної відповідальності за її достовірність. Фіксується лише право власності, а цього недостатньо для визначення наявного правового статусу нерухомості. Рівень виготовлених документів і порядок їхнього оформлення не відповідає навіть мінімальним юридичним вимогам. Проте постійно зростає вартість "послуг" БТІ, їхній зміст обтяжують додаткові процедури. Через інструкції, успадковані від часів СРСР, установи, призначені для технічної інвентаризації, набувають функцій контролю за діями власників нерухомого майна, навіть перебираючи на себе встановлені законом повноваження офіційних органів. Так, БТІ має встановлювати факти самовільного захоплення земельних ділянок (це компетенція землевпорядних органів) та факти самовільного будівництва (повноваження Інспекції державного будівельного контролю). Виходячи з необхідності впорядкування цієї ситуації, Президент 31.07.2000 видав указ "Про внесення змін до Положення про Міністерство юстиції України", в якому поклав на Мінюст функції нормативно-методичного забезпечення діяльності БТІ щодо проведення реєстрації прав власності на нерухоме майно.

Прийняття такого акта відкриває можливість налагодження нормальної співпраці Міністерства й установ БТІ з метою створення належних умов для запровадження державної реєстрації прав на нерухоме майно. Тому на початку вересня в Мінюсті відбулася спільна нарада з керівниками ряду БТІ, на якій було запропоновано Концепцію взаємодії із цими установами. Для того, аби подолати суперечності та пришвидшити створення реєстраційної системи в Україні, визнано можливим здійснити розумний компроміс: використати установи БТІ як інституційну основу цієї системи. Однак створювана реєстраційна система за своїми якостями повинна відповідати сучасним правовим вимогам і надавати необхідні гарантії. Тому її функціонування має здійснюватись на засадах, розроблених Мінюстом. Це вимагатиме певного вдосконалення БТІ, в тім числі перетворення їхньої мережі на єдину систему державної реєстрації, внесення змін до змісту і форми їхньої діяльності. Насамперед має бути внесено до Верховної Ради спільну пропозицію повернутися до редакції тексту закону, запропонованої свого часу Мінюстом, і здійснити його доопрацювання з урахуванням досягнених угод.

Вважати, що після цього всі непорозуміння вирішено і відкрито шлях до переможного запровадження державної реєстрації прав на нерухомість, було б наївним оптимізмом. Опрацювання проекту закону після його розгляду в першому читанні відбувалося за відомим принципом "як здійснювати реформи, аби нічого не змінювати".

Під впливом БТІ від державної реєстрації залишилася тільки назва. Фактично в документі закріплено сучасну реєстраційну діяльність БТІ в усіх її недосконалих формах. Правовий зміст реєстрації та засоби забезпечення гарантії зареєстрованих прав поступово зникли з тексту. Натомість технічні питання набули непропорційного значення. На перший план зі зрозумілих мотивів виступає інвентаризація будівель. Редакторів законопроекту не бентежить навіть суперечність, що державні повноваження (адже реєстрація прав залишилася державною) покладено на установи, які переважно є комунальними, а деякі - вже приватизованими. Якість документа стала такою, що Верховна Рада, розглянувши його вдруге, знов повернула на доопрацювання.

Отже, стає очевидним: за певних обставин інтереси відносно невеликої, хоча й активної групи людей можуть протиставлятися інтересам усіх власників нерухомого майна, більше того - економічним інтересам усієї країни.

Міністерство юстиції, незважаючи на те, що деякі БТІ відверто ігнорують рішення спільної наради про співпрацю під час створення системи реєстрації, продовжує роботу над вдосконаленням законопроекту. Текст коригують, виходячи з перспективи використання БТІ як основи реєстраційної системи. Водночас збережено всі принципові положення, які забезпечуватимуть необхідний правовий рівень реєстраційної діяльності та гарантії щодо зареєстрованих прав, у тім числі й кваліфікаційні вимоги для заміщення посади державного реєстратора прав. Хоч якого б повороту набула далі ідея запровадження в Україні державної реєстрації прав на нерухоме майно в процесі її політичного кшталтування, Мінюст послідовно наполягатиме на створенні надійної правової основи цієї діяльності. В цьому він розраховує на підтримку ділових кіл, об'єднань підприємців і власників нерухомого майна, фінансистів, урядовців, усіх громадян, які прагнуть пришвидшити поступ держави на шляху до ринкової економіки.
Леонід Єфіменко, заступник Міністра юстиції України.
Инф. еженедельника "Закон і Бізнес".